Cannabis als Medizin: das Gesetz vom März 2017

Am 10. März 2017 trat das „Cannabis-als-Medizin“-Gesetz in Kraft. Es schuf einen geregelten Weg, Cannabisarzneimittel ärztlich zu verordnen und unter bestimmten Voraussetzungen von der gesetzlichen Krankenkasse übernehmen zu lassen. Das war keine pauschale Kostenübernahme und keine allgemeine Freigabe von Cannabis: Die Neuregelung knüpfte den Zugang an eine schwerwiegende Erkrankung, eine ärztliche Indikationsstellung und weitere Voraussetzungen.

Was vor der Reform galt

Vor 2017 konnten Patientinnen und Patienten Cannabisblüten oder -extrakte aus einer Apotheke nur über eine Ausnahmeerlaubnis des Bundesinstituts für Arzneimittel und Medizinprodukte (BfArM) beziehen. Die Erlaubnis beruhte auf § 3 Absatz 2 des Betäubungsmittelgesetzes (BtMG) und galt für den jeweiligen Einzelfall. Der Gesundheitsausschuss hielt in seinem Bericht fest, dass Anfang April 2016 insgesamt 647 Menschen eine solche Erlaubnis hatten. Eine Ausnahmeerlaubnis bedeutete noch nicht, dass die Krankenkasse die Behandlungskosten übernahm.

Der damalige Zustand hatte zwei getrennte Hürden: Zum einen musste der Bezug von Cannabis im Einzelfall erlaubt werden. Zum anderen trugen Betroffene die Kosten meist selbst, weil eine allgemeine Erstattungsregel fehlte. Das Gesetz von 2017 setzte an beiden Punkten an. Es sollte weitere Cannabisarzneimittel verschreibungsfähig machen und für gesetzlich Versicherte einen begrenzten Anspruch auf Versorgung schaffen.

Vom Gesetzentwurf zum Gesetz

Die Bundesregierung beschloss den Entwurf im Mai 2016. Der Bundestag beriet ihn erstmals am 7. Juli. Im Gesundheitsausschuss fand im September eine öffentliche Anhörung statt; Sachverständige diskutierten dabei unter anderem den Genehmigungsvorbehalt der Krankenkassen, die Verordnungsfähigkeit von Blüten und die geplante Begleiterhebung.

Am 18. Januar 2017 legte der Gesundheitsausschuss seine Beschlussempfehlung und den Bericht vor. Der Bundestag nahm den Entwurf am folgenden Tag in geänderter Fassung einstimmig an. Nach dem zweiten Durchgang im Bundesrat wurde das Gesetz am 6. März ausgefertigt, am 9. März im Bundesgesetzblatt verkündet und trat einen Tag später in Kraft. Der offizielle Titel lautete „Gesetz zur Änderung betäubungsmittelrechtlicher und anderer Vorschriften“; „Cannabis als Medizin“ war die gebräuchliche Kurzbezeichnung.

Was die Neuregelung änderte

Das Gesetz ergänzte § 31 Absatz 6 des Fünften Buches Sozialgesetzbuch (SGB V). Danach konnten Versicherte mit einer schwerwiegenden Erkrankung unter bestimmten Voraussetzungen Cannabis in Form getrockneter Blüten oder standardisierter Extrakte erhalten. Die Regelung erfasste außerdem Arzneimittel mit Dronabinol oder Nabilon. Anspruch bestand nicht allein deshalb, weil eine Person Cannabis beantragte: Eine allgemein anerkannte, dem medizinischen Standard entsprechende Leistung durfte im Einzelfall nicht verfügbar sein oder nach begründeter ärztlicher Einschätzung nicht angewendet werden können. Außerdem musste eine spürbare positive Einwirkung auf den Krankheitsverlauf oder schwerwiegende Symptome zumindest möglich erscheinen.

Bei der ersten Verordnung war grundsätzlich eine Genehmigung der Krankenkasse vorgesehen. Die Kasse durfte den Antrag nur in begründeten Ausnahmefällen ablehnen; das Gesetz setzte Fristen für die Entscheidung. Der Ausschussbericht erläuterte, dass die Regelung die individuelle Einschätzung der behandelnden Vertragsärztin oder des Vertragsarztes berücksichtigen sollte. Damit entstand ein gesetzlicher Anspruch mit klaren Bedingungen, kein Automatismus für jede Diagnose oder jedes Präparat.

Die Reform verband den individuellen Leistungsanspruch mit einer Begleiterhebung zur Versorgungspraxis. Das BfArM sollte dafür anonymisierte Angaben zu den verordneten Cannabisarzneimitteln, Indikationen, Behandlungsverläufen und Ergebnissen zusammentragen. Diese Daten sollten die Versorgung über längere Zeit abbilden und eine spätere fachliche Bewertung unterstützen. Die Erhebung ersetzte weder klinische Studien noch die Prüfung eines einzelnen Kassenantrags: Einzelfallentscheidungen richteten sich weiterhin nach den Voraussetzungen des § 31 Absatz 6 SGB V. Für Patientinnen und Patienten waren das zwei getrennte Vorgänge – die Entscheidung über Behandlung und Kostenübernahme auf der einen Seite, die Auswertung der Versorgungspraxis auf der anderen.

Die Reform veränderte auch den rechtlichen Rahmen für Verschreibung und Versorgung. Cannabis zu medizinischen Zwecken wurde in den Anlagen des BtMG als verschreibungsfähiges Betäubungsmittel eingeordnet. Das BfArM erhielt die Aufgabe, den Anbau zu medizinischen Zwecken staatlich zu kontrollieren; eine staatliche Cannabisagentur sollte die Versorgung mit kontrollierter Ware sichern. Zusätzlich wurde eine wissenschaftliche Begleiterhebung zur Anwendung von Cannabisarzneimitteln vorgesehen. Sie sollte Erkenntnisse aus der Versorgungspraxis zusammentragen und war von der Frage zu unterscheiden, ob ein einzelner Antrag auf Kostenübernahme die gesetzlichen Voraussetzungen erfüllte.

Was das Gesetz nicht bedeutete

Die Reform von 2017 machte Cannabis nicht zu einem frei erhältlichen Arzneimittel. Eine ärztliche Verordnung blieb erforderlich, und für die Erstattung galten die Voraussetzungen des § 31 Absatz 6 SGB V. Auch die damalige Ausnahme von den bisherigen Bezugsregeln war nicht dasselbe wie eine allgemeine Legalisierung. Das Gesetz regelte den medizinischen Zweck und die kontrollierte Versorgung; es änderte nicht pauschal die Regeln für nichtmedizinischen Konsum.

Die historische Fassung ist außerdem nicht automatisch mit dem heutigen Recht gleichzusetzen. Seit 2017 wurden die einschlägigen Vorschriften mehrfach geändert. Wer die aktuelle Erstattung oder Verschreibung einordnen möchte, sollte daher die gegenwärtige Rechtslage prüfen und nicht allein den ursprünglichen Gesetzestext heranziehen. Eine Übersicht zur heutigen Rechtsordnung bietet unser Ratgeber zu BtMG, AMG und MedCanG; die aktuellen Regeln zur GKV-Erstattung von Cannabisarzneimitteln behandeln wir separat.

Der zentrale Schritt im März 2017 war damit der Wechsel von einer individuellen Ausnahmeerlaubnis zu einem gesetzlich geregelten, ärztlich verantworteten Versorgungsweg. Der Anspruch blieb an enge Voraussetzungen gebunden, aber Patientinnen und Patienten mussten den Bezug nicht mehr ausschließlich über ein persönliches Ausnahmeverfahren beim BfArM organisieren.