UN-Einheitsabkommen 1961: Spielraum für Cannabis als Medizin

Das Einheitsabkommen der Vereinten Nationen über Suchtstoffe von 1961 verbietet Cannabis als Arzneimittel nicht. Es beschränkt den Umgang mit Cannabis auf medizinische und wissenschaftliche Zwecke und verlangt dafür ein streng staatlich kontrolliertes System. Jedes Land, das Cannabis zu medizinischen Zwecken anbauen lässt, muss dafür eine eigene staatliche Stelle einrichten.

Stand der Darstellung: Oktober 2026. Maßgeblich ist der Vertragstext in der durch das Protokoll von 1972 geänderten Fassung; zuständig für die Überwachung ist der Internationale Suchtstoffkontrollrat (INCB) in Wien.

Was das Abkommen unter Cannabis versteht

Artikel 1 definiert Cannabis eng: gemeint sind die blühenden oder fruchttragenden Spitzen der Pflanze, aus denen das Harz nicht entfernt wurde. Samen und Blätter ohne diese Spitzen fallen nicht unter den Begriff. Das Harz und Extrakte werden gesondert erfasst.

Für den Anbau von Hanf zu rein gewerblichen Zwecken, etwa für Fasern und Samen, sowie für Zierpflanzen gilt das Kontrollsystem nach Artikel 28 ausdrücklich nicht. Diese Unterscheidung erklärt, warum Nutzhanf in vielen Staaten legal angebaut wird, während Blüten mit relevantem THC-Gehalt als Suchtstoff gelten.

Die Grundregel: nur Medizin und Wissenschaft

Kern des Abkommens ist Artikel 4. Die Vertragsstaaten verpflichten sich, Herstellung, Handel, Besitz und Verwendung von Suchtstoffen ausschließlich auf medizinische und wissenschaftliche Zwecke zu beschränken. Diese Formel trennt die Wege: Medizinischer Cannabis ist völkerrechtlich vorgesehen, der Freizeitkonsum nicht.

Das Abkommen ordnet Stoffe in Anhänge ein. Cannabis und Cannabisharz standen bis Dezember 2020 sowohl in Anhang I als auch in Anhang IV. Anhang IV ist für Stoffe gedacht, die als besonders gefährlich gelten und kaum therapeutischen Nutzen haben; Staaten dürfen solche Stoffe nach Artikel 2 Absatz 5 auch ganz verbieten und nur noch für Forschung zulassen. Seit der Abstimmung der UN-Suchtstoffkommission im Dezember 2020 steht Cannabis nur noch in Anhang I und damit auf derselben Kontrollstufe wie viele starke Schmerzmittel.

Artikel 23 und 28: die staatliche Cannabisagentur

Wer Cannabis zu medizinischen Zwecken anbauen lässt, muss nach Artikel 28 das Kontrollsystem des Artikels 23 anwenden. Dieses System war ursprünglich für Schlafmohn geschaffen worden. Es verlangt eine oder mehrere staatliche Stellen, die mehrere Aufgaben übernehmen:

• Sie legen fest, auf welchen Flächen angebaut werden darf, und erteilen Lizenzen nur an dort tätige Anbaubetriebe.
• Sie kaufen die gesamte Ernte und nehmen sie spätestens vier Monate nach Ende der Ernte tatsächlich in Besitz.
• Sie haben das ausschließliche Recht auf Einfuhr, Ausfuhr, Großhandel und Lagerhaltung; ausgenommen sind nur Bestände bei Herstellern der daraus gewonnenen Arzneimittel.

In der Praxis bedeutet das: Die Ernte gehört zunächst dem Staat oder seiner Agentur. Erst von dort gelangt sie an Hersteller, Großhändler und Apotheken. Der INCB hat 2014 und 2018 in seinen Jahresberichten betont, dass jedes medizinische Cannabisprogramm mit Inlandsanbau diese Agentur braucht.

Meldepflichten gegenüber dem INCB

Neben der Agentur verlangt das Abkommen ein Zahlenwerk. Jeder Staat übermittelt dem INCB jährlich Schätzungen seines Bedarfs; nach Artikel 19 dürfen Herstellung und Einfuhr diese Schätzungen nicht überschreiten. Der INCB empfiehlt in einer Mitteilung vom Juni 2017, in die Schätzung auch die erwartete Zahl der Patient:innen einzubeziehen.

Hinzu kommen jährliche Statistiken über Anbau, Herstellung, Verbrauch und Lagerbestände sowie vierteljährliche Meldungen über Ein- und Ausfuhren. Jede Einfuhr braucht eine Einfuhrgenehmigung des Ziellandes und eine Ausfuhrgenehmigung des Herkunftslandes. Ein Staat darf Cannabis nur einführen, wenn für ihn eine vom INCB bestätigte Schätzung vorliegt.

Was der INCB von medizinischen Programmen erwartet

Der Kontrollrat legt das Abkommen in seinen Berichten aus. Im Jahresbericht 2018 nennt er für medizinische Programme mehrere Leitlinien: Cannabis soll von entsprechend qualifizierten Ärzt:innen verschrieben und von Apotheken abgegeben werden. Die Zulassung soll sich auf Qualität, Sicherheit und Wirksamkeit stützen, wie bei anderen Arzneimitteln.

Kritisch sieht der INCB den Eigenanbau durch Patient:innen. Nach seiner Lesart ist er mit dem Abkommen nicht vereinbar, weil er sich nicht wirksam kontrollieren lässt und das Risiko der Abzweigung erhöht. Auch das Rauchen hält der Rat nicht für eine medizinisch akzeptable Darreichungsform. Diese Auslegungen sind für die Staaten nicht im engeren Sinne bindend, prägen aber die Ausgestaltung vieler nationaler Programme.

Grenzen des Spielraums

Das Abkommen schreibt nicht vor, für welche Erkrankungen Cannabis verordnet werden darf. Es enthält auch keine Vorgaben zu Erstattung, Preisen oder Telemedizin. Diese Fragen entscheiden die Staaten selbst, weshalb sich die Regelungen innerhalb Europas stark unterscheiden.

Eindeutig ist das Abkommen dagegen beim Freizeitkonsum. Einen Handel mit Cannabis für nicht-medizinische Zwecke lässt es nicht zu. Der INCB bewertet staatliche Regelungen für den Freizeitmarkt deshalb als Verstoß gegen die Konventionen. Einige Staaten haben dennoch solche Märkte eingeführt; der Konflikt mit dem Vertragsrecht ist ungelöst.

Wie Deutschland die Vorgaben umsetzt

Deutschland hat die Anforderungen aus Artikel 23 und 28 mit der Cannabisagentur beim Bundesinstitut für Arzneimittel und Medizinprodukte (BfArM) umgesetzt. Nach einer EU-weiten Ausschreibung bauen drei Unternehmen im Auftrag des Staates an. Seit dem 7. Juli 2021 verkauft die Cannabisagentur Blüten aus deutschem Anbau an Apotheken.

Die Ausschreibung umfasste nach Angaben des BfArM 10.400 Kilogramm über vier Jahre. Daneben gelangen weiterhin importierte Blüten in die Apotheken; diese Einfuhren laufen nicht über die Agentur, brauchen aber die beschriebenen Ein- und Ausfuhrgenehmigungen. Rechtsgrundlage im Inland ist heute das Medizinal-Cannabisgesetz, zuvor das Betäubungsmittelgesetz.

Was das für Patient:innen bedeutet

Das Völkerrecht erklärt, warum medizinisches Cannabis überall an Rezept, Apotheke und behördliche Aufsicht gebunden ist und warum sich Länderregeln dennoch so stark unterscheiden. Wer im Ausland Cannabis verschrieben bekommt oder mit einem deutschen Rezept reist, sollte die Regeln des jeweiligen Staates vorab bei dessen Gesundheitsbehörde prüfen. Ein Überblick über die Verschreibung in Deutschland steht im Lexikon unter Privatrezept und Kassenrezept.